Nowa Konstytucja

Reguły, które powinny rządzić dobrym, sprawiedliwym państwem, są powszechnie znane. To nie tylko tzw. paremie prawnicze[1], ale również przywiązanie do demokracji i trójpodziału władzy. To także poprawne rozumienie zasady „dozwolone jest wszystko, co nie jest zakazane” dotyczącej obywateli, a nie władz, które obowiązuje zasada odwrotna: „zakazane jest wszystko, co nie jest wprost dozwolone”. I mało kto zdaje sobie sprawę, że państwa powszechnie uważane za zbudowane na tych podstawach, z reguły je łamią. To łamanie reguł podstawowych nie zawsze przynosi katastrofalne lub choćby negatywne efekty. Np. w wielu krajach sędziów powołują organy władzy wykonawczej lub ustawodawczej, a rządy są powoływane przez parlamenty, naruszając w ten sposób trójpodział władzy[2]. Jednak, dopóki przy powoływaniu sędziów władza wykonawcza kieruje się elementarnym poczuciem uczciwości i dobrem ogółu, system działa poprawnie i skutków negatywnych nie ma. Gdy sędziowie kierują się poczuciem przyzwoitości, to działa dobrze także taki system, w którym sami się powołują, tzn. członkowie korporacji sędziowskiej powołują sędziów. (Takie rozwiązanie wprawdzie zgadza się z trójpodziałem, jednak przeczy demokracji.)

Nie chodzi więc o zestaw zasad, które będą dobrze działały z ludźmi idealnymi. Zestaw praw podstawowych winien być tak skonstruowany, by maksymalnie zabezpieczał przed wypaczeniem tego „poczucia sprawiedliwości”, by nakłaniał do „bycia dobrym”. Jednocześnie system powinien być sprawny i jednoznacznie rozstrzygać konflikty, które nieuchronnie rodzą się między organami władzy. A gdyby tak napisać Konstytucję, w której podstawowe zasady są przestrzegane? Taką, według której każda władza jest demokratyczna i posiada własny mandat pochodzący z wyborów, a jednocześnie monteskiuszowski trójpodział władzy jest rzeczywisty, a nie pozorny. Rzeczywisty czyli taki, w którym władze ustawodawcza, wykonawcza i sądownicza nie tylko są niezależne, ale także mogą się równoważyć, nie dopuszczając do wyrodzenia się jednej z nich w dyktaturę – bo trójpodział temu właśnie miał służyć.

Gdy czyta się konstytucję obecnie obowiązującą, konfliktogenną, sprzeczną wewnętrznie i sprzeczną z regułami podstawowymi, a zwłaszcza gdy się patrzy na funkcjonowanie państwa według reguł tam opisanych, to trzeba skonstatować, że zestaw elementarnych, najważniejszych reguł rządzących Polską, czyli Konstytucja, jest sprawą zbyt poważną, by powierzyć ją wyłącznie prawnikom[3], zwłaszcza że obecnie obowiązujący bubel pisali właśnie prawnicy. Ale uwaga: ten projekt nie rości pretensji do doskonałości. Może zawierać błędy, sprzeczności, czy niedoprecyzowania. To zbiór idei i pomysłów, ubranych w konstytucyjne ramy. (Także takich, które można wdrożyć już dziś ustawą, bez zmiany konstytucji, jak np. obsadzenie „sędziowskich” miejsc w KSR w wyborach powszechnych, czego nie zrobił poprzedni rząd, a obecny nie zamierza.) To materiał do dyskusji, w której – oczywiście – także prawnicy powinni uczestniczyć. Trzeba jednak pamiętać, że przez wiele lat wykładowcy („autorytety”) przyklejali do synaps studentów prawa własne interpretacje, jako rzekomo absolutne pewniki. I gdy jeden z nich zastosował to, co mu latami wmawiano na studiach, interpretacja „autorytetów” zmieniła się o 180^o: akurat wobec Kamińskiego i Wąsika prawa łaski stosować nie wolno, bo nie byli skazani prawomocnie. Nie wolno, mimo że wszelkie podręczniki uczyły, że wolno. Stąd uwaga do prawników: dysponujecie unikalną wiedzą, ale jednocześnie jesteście w unikalny sposób zmanipulowani. Ta świadomość powinna zobowiązywać do bardzo ostrożnego przywoływania przyswojonych zasad przy ocenie poszczególnych rozwiązań i – gdy coś wydaje się sprzeczne z „zasadami podstawowymi” – szczególnie uważnej analizy zarówno rozwiązania, jak i zasady oraz samodzielnej weryfikacji, czy zasada ma jakieś uzasadnienie i na pewno jest podstawowa i niewzruszalna. Argument „tak mówił prof. XXX” jest niestety wadliwy, nawet gdy XXX=Strzembosz. Rozważajcie tylko to, co jest wytworzone z formy czystej myśli, a nie mocą autorytetu[4].

Zdajemy sobie sprawę, że nasz projekt jest po studencku radykalny, ale takie było zamierzenie. Chcąc zrobić realny krok do przodu, propozycje zmian ustrojowych muszą być klarowne i jednoznaczne, a nie połowiczne i już na starcie „kompromisowe”. A że „nigdzie na świecie tak nie jest”? Cóż… To samo zapewne mówiono o Konstytucji 3 Maja.

Dobra Konstytucja powinna:

• Być krótka, gwarantować tylko podstawowe prawa i narzucać tylko główne obowiązki. Błędem jest np. konstytucyjny katalog praw socjalnych, gdyż jego realizacja zawsze zależy od możliwości budżetowych. Błędem jest także umieszczanie w Konstytucji haseł typu „Społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej” czy „Podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne”, które nie powodują żadnych skutków praktycznych. Błędem jest także obecna deklaracja „Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy”, bo wszelkie wolności można ograniczać wyłącznie ustawami – w tym wolność prowadzenia działalności gospodarczej. Niniejszy projekt mieści się (bez przypisów, które nie są jego częścią) na 14 stronach, składa z mniej, niż 7 tys. słów i ma 49 artykułów. Dotychczasowa to 38 stron (w tym samym formatowaniu), 14 tys. słów i 243 artykuły.
• Zapewniać rzeczywisty, monteskiuszowski trójpodział władzy, a to eliminuje rozwiązania, w których rząd jest powoływany przez parlament; także inicjatywa ustawodawcza rządu jest zbędna – rząd ma obowiązek prawo wykonywać, a nie tworzyć.
• Zapewniać mandat demokratyczny każdej władzy, gdyż żadna władza, w tym sądownicza, nie może pozostawać bez kontroli. Jednocześnie poddanie sądów kontroli władzy wykonawczej lub ustawodawczej przeczy trójpodziałowi i może być groźne – konieczna jest więc kontrola wyborców.
• Zapewniać jednolite zwierzchnictwo władzy wykonawczej oraz jednolite dowodzenie armią, by skutki sporów kompetencyjnych nie mogły być tragiczne dla funkcjonowania Państwa. Jeśli w ciągu kadencji sejm nie uchwali żadnej ustawy, to mamy stabilne prawo i brak reform; jeśli sądy działają opieszale, to źle, czasem bardzo źle; ale jeśli nie powstanie rząd, to nie mamy Państwa.
• Precyzyjnie rozdzielać kompetencje między organami władzy i opisywać ich koegzystencję w obszarach, gdzie kompetencje się zazębiają.
• Określać jednoznaczne zasady stosowania prawa – ogólny zapis „Polska jest państwem prawa” jest zdecydowanie niewystarczający, gdyż pozwala wybiórczo stosować lub pomijać elementarne zasady i stosować różnorodne „wykładnie”, które prowadzą do całkowicie sprzecznych wniosków. Konieczne jest określenie, które zasady i jaką wykładnię należy stosować.

Tekst jest obficie opatrzony przypisami (gdyż wiele rozwiązań odbiega od schematów, do których jesteśmy przyzwyczajeni), jednak kilka elementów należy wyjaśnić przed lekturą. W największym skrócie:

• Suwerenem są Obywatele, którzy sprawują wszelką władzę (bezpośrednio lub przez przedstawicieli), a najwyższym prawem są rozstrzygnięcia referendalne Obywateli, a pozostałymi źródłami prawa są Konstytucja, ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy – w tej hierarchii.
• W wyborach bezpośrednich wybieramy:
  władzę ustawodawczą: Sejm i Senat;
  władzę wykonawczą: Prokuratorów Wojewódzkich tworzących niezależne prokuratury oraz Prezydenta, powołującego pozostałe organy władzy wykonawczej (w tym premiera, jak we Francji; alternatywnie Prezydent mógłby sam pełnić funkcje tradycyjnie przypisywane premierowi, jak w USA – wybór między tymi modelami ma znaczenie drugorzędne);
  władzę sądowniczą: Krajową Radę Sądownictwa udzielającą „licencji na sądzenie” osobom z 10letnim stażem prokuratora, adwokata lub radcy prawnego oraz Prezesów Sądów Wojewódzkich, zatrudniających sędziów posiadających taką „licencję”.
• Konstytucja przewiduje sztywne, nieprzerywalne kadencje, gdyż jednym z istotnych elementów stabilizacji systemu jest stałe przesunięcie w czasie niektórych wyborów (np. Sejm w połowie kadencji Prezydenta), co ma utrudnić objęcie pełnej władzy przez szaleńcze ugrupowanie w wyniku chwilowego zachwiania nastrojów wyborczych. Wymusza to ustalenie elektorów, wybierających „p.o. Prezydenta” do końca przerwanej (np. w wyniku zgonu) kadencji lub przeprowadzanie wyborów w nadzwyczajnych terminach na kadencje krótsze. Wybrano pierwsze rozwiązanie, głównie ze względu na liczbę organów wybieranych w wyborach bezpośrednich.
• Ujednolicono zasady „obsługi przypadków szczególnych” (zgon, zrzeczenie, wyrok itd.) organów z wyborów powszechnych (Prezydent, Prezesi Sądów Wojewódzkich i Prokuratorzy Wojewódzcy) oraz immunitetu (Art. 44).
• Przekazując władzę wykonawczą Prezydentowi i jego rządowi, ograniczono tę władzę, w zasadzie pozbawiając inicjatywy ustawodawczej, jakiegokolwiek wpływu na sądownictwo oraz niezależne prokuratury i pozostawiając tylko jedną prokuraturę podległą Prezydentowi, bez wpływu na prokuratury niezależne.
• Dzisiejsze prawo ustanawia zupełnie absurdalne ograniczenia dla funkcjonowania instytucji państwowych, ustalając szczegółowe procedury powoływania na określone stanowiska. W efekcie kierujący instytucją, który powinien odpowiadać przez wyborcami za efektywną realizację zadań, nie może posługiwać się ludźmi najlepszymi według własnego przekonania, a „najlepszymi” pod względem pewnych wymogów formalnych. Dużo energii tracone jest więc na (to powszechna praktyka) takie określanie tych wymogów formalnych, by pasowały do wybranego wcześniej kandydata, a i tak nie zawsze się to udaje.
• Spory dot. okręgów wielo- i jednomandatowych trwają latami. Zaletą okręgów jednomandatowych jest to, że szefowie partii politycznych muszą je budować z kandydatów, którzy posiadają poparcie w swoich okręgach, zamiast – jak dziś – „wpuszczać” na listy kandydatów „posłusznych”, którzy bez tego nie mają szans na zdobycie mandatu. W efekcie do Sejmu wchodzą osoby, na które padło bardzo niewiele głosów, bo mandaty są przydzielane listom, a dopiero potem osobom. Jednak okręgi jednomandatowe mają też wady. Pierwszą jest ryzyko powstania sejmu złożonego z wielu kilkuosobowych stronnictw, który nie jest w stanie podjąć żadnej decyzji. Drugą – ryzyko odwrotne: ugrupowanie, które posiada 51% poparcia, równomiernie rozłożone w całym kraju, „nie wpuści do Sejmu” żadnego innego, obejmując 100% mandatów. Decydując się na okręgi jednomandatowe wprowadzono więc szereg zabezpieczeń, dopuszczając stanowienie prawa przez Senat z Prezydentem (przy bierności Sejmu) i przesuwając kadencje, co wymusza, by – dla przejęcia pełni władzy – poparcie utrzymywało się przez 7,5 roku.
• Senatorami powinny być osoby o powszechnym w skali kraju autorytecie – stąd wybory kandydatów z jednej ogólnopolskiej listy (w jednym okręgu). Efektem niepożądanym byłaby jednak olbrzymia liczba głosów na lidera ugrupowania i dość przypadkowy rozkład głosów na innych kandydatów – przyznano więc każdemu wyborcy 10 głosów: na karcie do głosowania można wskazać maksymalnie 10 nazwisk (co 2,5 roku jest do obsadzenia 20 mandatów w 60osobowym senacie). Chcąc głosować „na partię” wyborca wskazuje 10 osób, popieranych przez tę partię, może jednak wskazać 9 kandydatów „partyjnych” i jednego bezpartyjnego. Może nawet wybrać 4 z jednej partii, 4 z drugiej i dwóch bezpartyjnych.
• To chyba najbardziej kontrowersyjny zapis: wszelkie zmiany prawa (ustaw) wchodzą w życie dopiero… od nowego roku budżetowego. Podstawowym uzasadnieniem jest przerwanie pępowiny łączącej dziś parlament z rządem, wyłanianym przez sejmową większość. Sejm nie będzie już realizował zleceń rządu, a rząd nie będzie takich zleceń do sejmu kierował – sejm ma tworzyć dobre prawo, a rząd je tylko (i aż!) wykonywać. Nie ma więc powodu do pośpiechu, a ponieważ każda ustawa może wywołać jakieś skutki finansowe (także dla podmiotów prywatnych), nie powinno się ich wprowadzać w czasie, gdy realizowane są roczne plany budżetowe.

Niniejszy projekt składa się z 10 rozdziałów. W pierwszym określono imponderabilia oraz podstawy ustrojowe, w drugim i trzecim prawa i obowiązki człowieka i obywatela, w czwartym wymieniono obowiązujące podstawy prawne, w piątym, szóstym i siódmym określono zasady powoływania, kompetencje oraz zasady współpracy i rozwiązywania konfliktów między władzami wykonawczą, ustawodawczą i sądowniczą, w ósmym określono zasady finansowania Państwa, w dziewiątym zasady funkcjonowania Rzeczypospolitej na arenie międzynarodowej, a w ostatnim zasady wdrożenia nowej Konstytucji i uzupełnienia („przepisy końcowe”), niemieszczące się w rozdziałach.